HBS | O complexo debate internacional sobre o REDD

Confira o artigo “O complexo debate internacional sobre o REDD”, que traz para a discussão um dos debates que deve ser retomado na  21 ª Conferência do Clima das Nações Unidas (COP21), iniciada nesta segunda-feira (30), na França. O evento, que segue até o dia 11 de dezembro, reunirá representantes de 195 países a fim de construir um novo acordo climático universal, na tentativa de diminuir a emissão de gases de efeito estufa e limitar o aquecimento global.

Uma das ferramentas previstas neste novo acordo é Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação e o papel da conservação, gestão sustentável das florestas e conservação dos estoques florestais de carbono (REDD+). O artigo publicado no “Dossiê COP21 em Paris“, da Fundação Heinrich Böll, levanta algumas problemáticas deste debate internacional e retoma algumas questões que se aplicam especificamente ao Brasil.

O texto chama atenção para os recentes retrocessos legislativos no país, como a aprovação do novo Código Florestal em 2012. “A nova lei florestal foi altamente questionada por um grupo expressivo de organizações da sociedade civil e movimentos sociais que rejeitaram as propostas tendo como principal argumento que a nova lei legalizaria o desmatamento.”

Leia:

O complexo debate internacional sobre o REDD

Fonte: Fundação Heinrich Böll

Tradução: Fal Azevedo 

Em dezembro de 2015, na COP 21 em Paris, as partes da UNFCCC (Conferência Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas) tentarão chegar a um consenso e assinar um novo acordo internacional vinculante. Um dos itens do novo acordo é a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação e o papel da conservação, gestão sustentável das florestas e conservação dos estoques florestais de carbono (REDD+).

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Desmatamento no Brasil. Creator: Eduardo Santos. 

O principal conceito por trás do REDD é a criação de incentivos financeiros para recompensar países, proprietários de terras e comunidades pela manutenção das florestas em pé.  Esse conceito é defendido por uma variedade de organizações ambientalistas internacionais tais como The Nature Conservancy (TNC), Amazon, the Center for International Forestry Research (CIFOR), WWF, International Conservancy, e pela maioria dos países em desenvolvimento que possuem florestas e veem nos projetos de REDD uma oportunidade para frear o desmatamento e criar formas de compensação pela redução comprovada de emissões de CO2 causadas pelo desmatamento.

A primeira vez que uma proposta relacionada à redução de emissões por desmatamento apareceu na agenda de negociações de mudanças climáticas foi quando a Papua Nova Guiné e Costa Rica fizeram uma apresentação sobre esse tema durante a COP 11, em Montreal, em dezembro de 2005. A proposta de Redução de emissões por desmatamento em países em desenvolvimento e abordagens para estimular ações[i] tinha como objetivo o desenvolvimento de um mecanismo internacional para capacitar países em desenvolvimento no estabelecimento de uma base de referência nacional para a conversão da taxa de desmatamento em emissões de carbono, negociando com isto um compromisso voluntário ao mesmo tempo em que recebesse apoio financeiro para manter as florestas protegidas. Dois anos depois, na COP 13, em Bali, um mecanismo de redução de emissões começou a ser negociado. E em 2013, na COP 19, o Marco de Varsóvia para o REDD+ foi aprovado.

Atualmente, existem múltiplos argumentos distintos contra e a favor do REDD que estão sendo colocados no debate por organizações da sociedade civil e movimentos sociais, pela academia, organizações internacionais e pelos governos. Esses argumentos polarizam o debate sobre a função da conservação da floresta no enfrentamento da crise climática. Muitas dessas posições contraditórias estão fundamentadas na diferença de aceitação dos mecanismos orientados pelo mercado para a atenuação das mudanças climáticas.

Abaixo, seguem três pontos utilizados pelos atores mencionados acima e seus argumentos que embasam ou enfraquecem tais pontos.

Ponto 1:  Os projetos de REDD são uma estratégia rentável de redução dos efeitos da mudança climática

Esse ponto foi apresentado no ano de 2006 em um relatório mundialmente famoso chamado The Economics of Climate Change, por Nicholas Stern, e em diversas publicações e relatórios produzidos por organizações ambientalistas conservacionistas internacionais. Os argumentos a favor consideram os projetos de REDD como uma oportunidade devido aos baixos custos para proteger as florestas em comparação com os custos de redução de emissões em setores tais como o de energia. Além disso, alguns países em desenvolvimento já têm capacidade institucional e políticas em curso para impedir o desmatamento, por isso os projetos não começariam do zero.

Os argumentos contrários dizem que o REDD poderia ser bastante ineficaz porque falha no enfrentamento das principais causas do desmatamento e poderia se tornar bastante caro uma vez que requer muito investimento na capacitação, implementação e em sistemas de monitoramento, reporte e verificação (MRV). Vários projetos-piloto sofreram sérias dificuldades metodológicas relacionadas à falta de base de referência e reduzida contabilidade. Além disso, o REDD mudou o debate na Convenção de clima tirando o foco das emissões produzidas pela queima de combustíveis fósseis em países industrializados, principal causa das mudanças climáticas, os quais não devem ser absolvidos das responsabilidades domésticas sobre o corte de emissões de gases de efeito estufa (GEE).

Ponto 2: O REDD pode fornecer incentivos positivos para o combate ao desmatamento, principalmente por meio do mercado de carbono

Aqueles que promovem o REDD, o veem como um meio de oferecer incentivos positivos como uma nova forma de reduzir o desmatamento e evitar emissões de CO2 através de pagamentos por ações que impeçam a perda ou degradação florestal, incluindo aí o comércio de carbono, a compensação (offsetting), pagamento por gestão florestal e por serviços ambientais. Os críticos argumentam que o REDD poderá fornecer péssimos incentivos, tais como o estímulo à criação de plantações de árvores como “florestas”, e que também poderá criar riscos onde a proteção florestal numa área simplesmente mudaria o desmatamento para outros locais.

Outros argumentos contrários apontam que o REDD financiado pelos mercados de carbono e pelas compensações é uma solução falsa à crise climática pelo fato de que aqueles que causam o problema continuarão sem fazer nada para reduzir suas emissões e podem comprar créditos de não emissão a partir de outro país que esteja protegendo suas florestas.

Ponto 3: O REDD proporcionará efeitos ambientais sociais positivos, principalmente para as populações indígenas e comunidades tradicionais

Por um lado, os que defendem afirmam que o REDD oferece a melhor oportunidade no sentido de proporcionar benefícios sociais à populações indígenas e comunidades tradicionais, tais como o aprimoramento da organização e fortalecimento comunitário, promoção dos meios de vida rural e florestal, e criação de acesso às alternativas de crédito e utilização sustentável de terras. Da mesma forma, o REDD proporciona benefícios ecológicos ao mesmo tempo em que conserva recursos hídricos, o solo e a biodiversidade.

Por outro lado, os críticos argumentam que o REDD é uma imposição externa com pouca consideração aos direitos das comunidades indígenas, incluindo o consentimento livre, prévio e informado relacionado a tais projetos.  Eles afirmam que os/as que serão afetados pelos projetos-piloto de REDD sofrerão impactos imensos em seus modos de vida, devido ao fato de que quando os projetos alcançarem as comunidades poderão mudar a forma tradicional de cultivo e a identidade dos indígenas, camponeses e população tradicional quando passam a ser identificados como fornecedores de serviço ambiental.

De fato, existem preocupações em relação aos impactos negativos que os pagamentos provenientes do REDD possam ter sobre as pessoas que vivem nas florestas, essencialmente através de um maior enfraquecimento dos direitos sobre suas terras e recursos naturais. Por fim, os críticos sugerem que esses grupos sociais tiveram uma posição secundária nas conferências climáticas internacionais e que suas vozes, a análise das causas do desmatamento e as experiências ancestrais acerca da proteção e restauração das florestas e seus ecossistemas são ignorados.

Assim, o debate internacional demonstra que uma solução econômica relativamente simples para enfrentar a crise climática – remuneração para a manutenção das florestas em pé – é muito mais complexa do que aparenta ser num primeiro momento, e que continua bastante polêmica. Todos os argumentos contra o REDD demonstram que a redução das emissões é inseparável das realidades ambientais, econômicas e sociais extremamente complexas das florestas, da população indígena e tradicional e seus territórios.

O REDD e as florestas brasileiras: um debate consideravelmente complicado e polêmico

O Brasil é um dos atores cruciais nas políticas climáticas internacionais e o processo de implementação dos projetos de REDD no país está bem avançado. Nos últimos sete anos, o Brasil iniciou projetos-piloto de REDD em diferentes estados do país, com maior concentração no bioma amazônico. Além disso, o país aprovou políticas que objetivaram a redução do desmatamento como um Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento nos biomas da Amazônia e Cerrado e a Política Nacional sobre Mudança do Clima.

Embora esse esforço crucial para o enfrentamento do desmatamento possa ser demonstrado pela redução de 70% nas taxas de desmatamento em comparação com os dados de 2013 e pela média entre 1996 e 2005, o Brasil está indo na direção contrária com a aprovação do novo Código Florestal em 2012. A nova lei florestal foi altamente questionada por um grupo expressivo de organizações da sociedade civil e movimentos sociais que rejeitaram as propostas tendo como principal argumento que a nova lei legalizaria o desmatamento.

Esse argumento foi comprovado no mês passado, em outubro, quando o Brasil apresentou sua Contribuição Nacional Determinada (INDC, em inglês) para a COP 21 e dentre as medidas propostas para implementação das contribuições brasileiras, as florestas aparecem como um setor fundamental.  E estas medidas estão completamente interligadas ao Código Florestal Brasileiro. O governo inaugurou uma nova terminologia oficial, o “desmatamento ilegal”.  Quando o documento do INDC diz que o Brasil alcançará zero desmatamento ilegal até 2030, está dizendo, na realidade, que existe um desmatamento legal.

Nesse sentido, o Brasil legalizou várias formas de desmatamento.  Por exemplo – se você tiver uma propriedade no bioma amazônico que por lei possa ser desmatada apenas em 20% e o resto precise ser Reserva Legal, não precisará necessariamente interromper o desmatamento em 20%, uma vez que é possível comprar títulos de Reserva Legal de outras propriedades localizadas dentro do seu módulo fiscal. Tudo isso ocorre via bolsas de ativos ambientais tais como a Bolsa de Ativos Ambientais do Rio de Janeiro.  Um instrumento financeiro chamado Cota de Reserva Ambiental (CRA) foi criado nessa lei. A CRA é um título que representa X% de Reserva Legal dentro de uma propriedade que totalmente preservada ou foi desmatada menos do que poderia ser por lei.  A prática foi legalizada, embora também seja um tipo de desmatamento.

A maior parte do mecanismo de REDD ou de outros projetos de redução do desmatamento é financiada pelo governo federal.  Parte desse financiamento vem de acordos bilaterais tais quais aqueles que apoiam o Fundo Amazônia – um fundo gerido pelo BNDES para financiar projetos domésticos com o objetivo de prevenir, monitorar e combater o desmatamento, assim como para conservar e fazer uso sustentável das florestas no bioma amazônico.  O Fundo Amazonas já recebeu ou vem recebendo doações da Noruega (1 bilhão de dólares), Alemanha (28 milhões de dólares) e de outras fundações internacionais.  Atualmente, o fundo já aprovou 75 financiamentos, que incluem programas de REDD e alguns poucos projetos que se baseiam no conceito de justiça ambiental.  Um desses projetos de justiça ambiental é o Fundo Dema associado à agrofloresta e à produção agroecológica, garantindo a preservação da Amazônia pelo aprimoramento e fortalecimento das populações da floresta (populações indígenas, quilombolas, seringueiros, pescadores, agricultores familiares, quebradeiras de coco, camponeses, entre outras populações tradicionais).

No caso dos projetos subnacionais, estes estão sendo financiados por diversas fontes, uma vez que o mercado de carbono, as fundações privadas, e outros tipos de instituições financeiras estão obtendo reduções de emissão ou investindo na fase de implementação do REDD. O Brasil também é um país piloto do Programa de Investimento em Florestas (FIP, em inglês) do Banco Mundial.

O novo Código Florestal aprovou a primeira regulamentação para o pagamento por serviços ambientais – do qual o REDD faz parte – na legislação ambiental nacional.  No âmbito subnacional, muitos governos estaduais estão projetando seus próprios enquadramentos institucionais e jurídicos para o REDD. Os estados do Amazonas e do Acre aprovaram leis que fornecem incentivos aos serviços ambientais com forte foco nos programas e projetos de REDD.

Apesar do acelerado processo de implementação do REDD no Brasil, existem muitas preocupações expressas por diversas organizações e movimentos sociais que atuam em conjunto em articulações, tais como o Grupo Carta de Belém.  Esses grupos argumentam que as propostas e demandas históricas das populações das florestas por políticas públicas que auxiliem em seus modos de vida agora estão sendo capitaneadas por mecanismos de mercado com o REDD, ao invés destas políticas fortalecerem mais projetos que priorizem a justiça ambiental e climática, tal como o Fundo Dema.

Para demonstrar as preocupações existentes, o quadro abaixo mostra um breve caso de REDD no Acre, publicado pelo World Rainforest Movement, em 2013.

Projeto Purus

Criado em 2012, o Projeto Purus foi primeiro projeto privado de REDD a ser implementado no estado do Acre. No Documento de Planejamento do Projeto, o Projeto Purus é apresentado como uma iniciativa de REDD voltada à redução das pressões de desmatamento em 34.702 hectares de floresta no município de Manoel Urbano, localizado a mais ou menos 200 km da cidade de Rio Branco, capital do Acre.  De acordo com o documento, o “objetivo primordial” do Projeto Purus é de “gerar oportunidades econômicas sustentáveis para as comunidades locais” e “implementar projetos sociais”, ao mesmo tempo em que reduz o desmatamento e preserva a biodiversidade na região do projeto.

A dita “pressão” na floresta – resultado da agricultura de subsistência e pastagens para gado em pequena escala, considerada pelos proponentes do projeto como práticas não sustentáveis – é o motivo pelo qual 18 famílias que vivem na área do projeto (aproximadamente 100 pessoas) são classificadas como “agentes de desmatamento”. Devemos ressaltar que a construção dessa narrativa de culpabilização é essencial para garantir legitimidade a um projeto de conservação cuja criação só poderia ser justificada pela existência de uma ameaça real à floresta.

Embora haja aparentemente boa vontade em “permitir” que os ocupantes atuais continuem vivendo na área, as restrições que tentam impor às práticas tradicionais da comunidade levaram ao surgimento de um confronto que ainda precisa ser resolvido entre os ocupantes da terra e os empresários.

Nas áreas onde os projetos tentam interferir no modo de vida das comunidades locais, o que se faz necessário é uma presença maior das instituições públicas, para garantir seus direitos e fornecer serviços básicos como saúde e educação.  Apesar dos grandes esforços empreendidos pelas complexas alianças entre ONGs internacionais, governos e corporações para criar a impressão de controle externo sobre esses projetos implementados dentro das fronteiras da Amazônia, não existe substituto para a capacidade das instituições públicas responsáveis pela prevenção da violação de direitos e pelo agravamento de conflitos de terras.

A experiência do Projeto Purus demonstra isso. Embora vários mecanismos de controle tenham sido criados dentro da estrutura do Sistema de Incentivos a Serviços Ambientais do estado do Acre (SISA), as medidas mais básicas não foram adotadas: a comunidade não foi informada sobre seus direitos e não recebeu a assistência legal adequada.  Com base nesse e em outros exemplos, está claro que os projetos do REDD aprofundam os problemas existentes na região e criam novas dificuldades na luta das comunidades tradicionais para permanecer em seus territórios.  E essa situação é ainda mais agravada pelo contexto atual de retrocesso político na luta pela reforma agrária e pela demarcação das terras indígenas no Brasil.

Artigo originalmente publicado em inglês no “Dossiê COP21 em Paris”.
Tradução: Fal Azevedo  

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