La lentitud, el presupuesto insuficiente y la frágil política agraria marcan el lento avance del Estado brasileño en garantizar el derecho a los territorios tradicionales.

Si el Estado brasileño mantiene el ritmo actual de regularización agraria de los territorios quilombolas, se necesitarán 2.188 años para titular completamente los 1.802 procesos abiertos actualmente en el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (Incra). Si se considera el avance de las titulaciones parciales de los territorios quilombolas con procesos en la autarquía federal, el tiempo necesario es de 1.156 años.

En los últimos 34 años, desde que el derecho al territorio tradicional quilombola fue reconocido por la Constitución Federal de 1988, sólo 54 territorios han sido titulados (parcial o totalmente) por el Incra, órgano federal responsable de la regularización de las tierras quilombolas. Este número no incluye los procesos de regularización de tierras quilombolas asignadas a estados y municipios o a comunidades que no han sido certificadas por la Fundación Palmares y, por lo tanto, no han iniciado el proceso administrativo en el Incra.

De los 54 títulos emitidos por el Incra, 30 son títulos parciales, es decir, el título solo cubre una parte del área del territorio al que una comunidad quilombola tiene derecho reconocido por el Estado brasileño. En 11 de estos 30 territorios con titulación parcial, el título se refiere a menos del 15% del área total de derecho. Este es el caso del territorio tradicional Brejo dos Negros, ubicado en Brejo Grande (SE), que tiene el título de solo el 0,24% del territorio indicado en el proceso administrativo.

Con una estructura agraria desigual marcada por la racialización del acceso a la tierra, la violación del derecho al territorio tradicional de las comunidades negras rurales y urbanas con identidad propia que han luchado durante siglos por la tierra, ha sido una constante por parte del Estado brasileño. Aunque se garantiza en la Constitución Federal, se regula mediante el Decreto 4.887/2003 y se definen atribuciones a diferentes órganos de gobierno, la conclusión de un proceso de titulación quilombola de los territorios tradicionales por parte del Incra suele llevar muchos años, incluso décadas.

Al observar el avance en la conclusión de las seis etapas necesarias para que un territorio quilombola tenga emitido el título, es posible identificar cómo pocos procesos abiertos en el Incra llegan a la etapa final. Según los datos del Incra, 2.849 comunidades fueron certificadas por la Fundación Cultural Palmares, la etapa inicial de autorreconocimiento por parte de la comunidad. Las siguientes etapas, de atribución de la autarquía federal, presentan números mucho menores. Solo 307 territorios quilombolas fueron identificados y delimitados (publicación del RTID), 164 fueron reconocidos por decreto, 89 fueron declarados de interés social (publicación de decreto) y sólo 47 fueron titulados (después de la publicación del Decreto 4887/2003). Sumando los 06 territorios titulados entre el período anterior a la publicación del Decreto (1988 a 2003), el país contabiliza apenas 53 territorios con titulación total o parcial.

Como la comunidad no posee títulos y por lo tanto, registros, las familias pueden emitir facturas por la venta de alimentos agroecológicos y salir de la informalidad. La falta de emisión de facturas también afecta el acceso a los derechos de seguridad social, como la jubilación, y la recaudación de impuestos por parte del estado y del municipio. El proceso de titulación del Quilombo do Varzeão, que incluye a Gramadinho como uno de sus núcleos, comenzó en 2004 y se encuentra paralizado después de la publicación del informe de identificación, la tercera etapa del proceso. "Nuestros productos se pudren en la tierra o tenemos que venderlos a un precio muy por debajo del valor para poder tener algo de dinero", destaca la líder quilombola Laura Rosa.

Las organizaciones sociales y las comunidades defienden que la oferta de servicios esenciales y políticas públicas para las comunidades quilombolas no dependa del título, especialmente considerando que el Estado brasileño ha sido lento en la regularización de la tierra. Además de la dificultad para acceder a políticas de vivienda, educación, saneamiento, asistencia técnica rural, entre otros, la falta de título también aumenta el riesgo de acoso por parte de las empresas, como la minería, la monocultura, las hidroeléctricas, la especulación inmobiliaria, los puertos, entre otros.

"No podemos seguir sufriendo diversas violaciones debido a la lentitud del proceso, que pone a las comunidades quilombolas en una situación de inseguridad. Esta lentitud está llevando incluso al asesinato de líderes y a conflictos en nuestros territorios. Es hora de que el estado brasileño reconozca lo que está en la Constitución Federal, que es el titular de los territorios quilombolas y llevar todas las políticas públicas a estos territorios", destaca el coordinador ejecutivo de la Coordinación Nacional de Articulación de las Comunidades Negras Rurales Quilombolas (Conaq), Biko Rodrigues.

La organización también destaca que muchas comunidades quilombolas aún no han solicitado la certificación en la Fundación Palmares, un documento necesario para abrir un proceso administrativo de titulación quilombola en el Incra. Es decir, son invisibles para el Estado en el proceso de regularización de la tierra. La Conaq estima que hay 6.000 comunidades quilombolas en el país.

Oposición a la titulación quilombola
La administración de Jair Bolsonaro (PL) cumplió las declaraciones hechas en 2018 por el entonces candidato a la presidencia, de no conceder ni un centímetro de tierra para los territorios quilombolas e indígenas. A lo largo de los cuatro años de gobierno (2019-2020), la política quilombola se caracterizó por la reconfiguración administrativa, el continuo vaciamiento presupuestario, las carteras bajo el mando de opositores a la política de titulación y la emisión de decretos de burocratización de las etapas de regularización, como la Instrucción Normativa 128/2022, publicada en la víspera de las elecciones.

Al comienzo de su mandato, el Incra fue trasladado de la Casa Civil de la Presidencia de la República al Ministerio de Agricultura, a través de la Medida Provisional n° 870/2019. Tanto el puesto más alto del ministerio como la secretaría responsable de la titulación quedaron bajo el control de representantes vinculados al agronegocio y opositores a la política de titulación quilombola: la ministra Tereza Cristina (PSL) y el ex presidente de la Unión Democrática Ruralista (UDR) Nabhan Garcia, respectivamente.

Las acciones adoptadas por el gobierno tuvieron un impacto directo en los números totales de las etapas de titulación quilombola, con una fuerte disminución del número en cada etapa. En el último cuatrienio, se certificaron 161 comunidades por la Fundación Cultural Palmares, un número muy lejano del pico de 812 certificaciones durante el primer mandato de Lula. El número referente al primer mandato de Lula solo cuenta los años 2004-2006 (no incluye datos de 2003), ya que las actuales reglas y etapas para la titulación se cuentan a partir de la publicación del Decreto 4.887, en noviembre de 2003.

El gobierno bajo el mando de Bolsonaro también es responsable de emitir solo 6 títulos (todos parciales), en contraposición al mayor número de títulos emitidos durante un mandato, 14 en el primer mandato de Dilma Rousseff.

El número de títulos emitidos durante el gobierno de Bolsonaro no fue menor solo porque todas las comunidades que tuvieron sus territorios parcialmente titulados acudieron a la justicia debido a la lentitud del Estado brasileño para titular los territorios tradicionales. Esto sucedió con la comunidad Paiol de Telha (PR). La única comunidad titulada de las 38 comunidades quilombolas de Paraná, la comunidad Paiol de Telha, continúa exigiendo la titulación total de su territorio. La acción presentada por la Asociación de la Comunidad también incluye una solicitud de daños morales a la comunidad por la lentitud del Estado en finalizar la titulación del territorio tradicional.

"Frente a la completa reducción del presupuesto para la titulación quilombola, la debilitación de la política territorial y la omisión del Estado en los últimos años, las comunidades tuvieron como única alternativa recurrir a la justicia para avanzar en la regularización de la tierra. Solo hubo seis títulos emitidos en el último cuatrienio porque las comunidades acudieron a la justicia que exigió la titulación por parte del gobierno. No fue Bolsonaro quien cumplió con la Constitución al asegurar el derecho a los territorios tradicionales de las familias quilombolas, sino que fue la justicia la que hizo efectivo este derecho", destaca Kathleen Tiê, asesora legal de Terra de Direitos.

Presupuesto limitado
En la Ley de Presupuesto Anual (LOA) 2023, el presupuesto previsto para el reconocimiento e indemnización de los territorios quilombolas es de solo R$ 749.000. El valor asignado a la misma rúbrica en el presupuesto ejecutado en 2014 está lejos del valor asignado actualmente. En 2014, se destinaron 75,8 millones de reales brasileños para la adquisición de tierras privadas para fines de titulación quilombola, según el Instituto de Estudios Socioeconómicos (Inesc). Según una investigación realizada por esta organización, el presupuesto para la titulación quilombola ha sufrido una caída pronunciada desde 2015, con el peor año en 2022, cuando se ejecutaron solo 769,1 mil reales para la política.

Según la Coordinadora Nacional de las Comunidades Quilombolas (Conaq), el presupuesto asignado para 2023, propuesto durante la administración anterior, es un obstáculo importante para el avance de la política de regularización de tierras quilombolas. Una posibilidad para aumentar el presupuesto y mantenerse dentro de los límites de la regla del techo de gastos es la reasignación de recursos de otras carteras y según las necesidades de los órganos, como lo indica el Ministerio de Presupuesto y Planificación. Según el Ministerio, los recursos pueden ser liberados por decretos, proyectos de ley o medidas provisorias. Las enmiendas parlamentarias también pueden ser una alternativa.

Por lo tanto, la disputa por el presupuesto público para 2023 sigue siendo un tema activo en el gobierno. Un ejemplo es el acoso de la Confederación de Agricultura y Ganadería de Brasil (CNA) - entidad vinculada a los intereses del agronegocio - al Ministerio de Agricultura y Ganadería (Mapa) para aumentar los recursos públicos para el Plan Safra 2022/2023 y 2023/2024. A principios de mayo, el Ministerio anunció la inyección de otros 200 millones de reales para complementar el Plan Safra 2022/2023.

Nuevo gobierno: expectativa y reivindicación
Durante el período de poco más de 120 días, el nuevo gobierno ha adoptado algunas medidas para proteger los territorios quilombolas. El Ministerio de Igualdad Racial -departamento interministerial para la política de promoción de la igualdad racial- fue reabierto en el primer día de gobierno y cuenta con la Secretaría de Políticas para Quilombolas, Pueblos y Comunidades Tradicionales de Matriz Africana, Pueblos de Terreiros y Gitanos. Coordinada por el quilombola y exmiembro de la coordinación de Conaq, Ronaldo Barros, la Secretaría tiene la tarea de "asistir y acompañar las acciones de regularización agraria".

La titulación también figura con destacado en el Programa Aquilomba Brasil, lanzado el 21 de marzo. Como una mejora del Programa Brasil Quilombola (2007), el nuevo Programa tiene como uno de los ejes estructurales el acceso a la tierra y al territorio por parte de las comunidades. En la ocasión, la Presidencia entregó los títulos parciales de tres territorios quilombolas: Brejo dos Crioulos (MG), Serra da Guia y Lagoa dos Campinhos, ambas de Sergipe. En otras palabras, en 120 días de gestión, el gobierno de Lula otorgó la mitad de los títulos emitidos por Bolsonaro durante todo su mandato.

Aunque estas acciones son vistas como importantes señales de compromiso federal con la política de regularización de la tierra, la Conaq destaca la necesidad de acelerar los procesos. "Sabemos que venimos de un gobierno que predicaba el odio contra las comunidades quilombolas. Dijo que no demarcaría ningún centímetro para quilombolas e indígenas y ahora estamos en un momento de reconstrucción, pero este momento de reconstrucción necesita ser trabajado a la velocidad de nuestras demandas porque no podemos permitir que una vez más seamos marcados por la pereza", dijo Biko.

Atribuciones de estados y municipios
La lentitud también se refleja en el avance de los procesos de titulación por parte de los órganos municipales y estatales, como en el caso del Instituto de Terras do Pará (Iterpa) en el estado de Pará. Aunque algunos procesos abiertos son responsabilidad del INCRA (hay 67 en el estado), la mayoría son competencia del organismo estatal.

La Coordinación de Asociaciones de Comunidades Remanentes Quilombolas de Pará (Malungu) estima que el estado cuenta con cerca de 600 comunidades quilombolas. Sin embargo, incluso la evaluación del estado de avance de los procesos encuentra obstáculos. En una carta enviada en febrero de 2022 a Iterpa, Malungu solicitó información sobre la lista de procesos abiertos en el organismo estatal y la etapa de la fase administrativa en la que se encuentra cada uno. Hasta la fecha no ha recibido respuesta del organismo. 

"Además de la lentitud en la titulación de territorios, las comunidades quilombolas de Pará también enfrentan la dificultad de acceso a la información sobre el avance de los procesos administrativos en el Instituto de Tierras de Pará. Hay casos de procesos administrativos que "desaparecieron" de la sede del ITERPA por más de un año, como es el caso del Territorio del Vale do Acará -ARQVA, que lucha por la titulación de cinco quilombos desde 2016. El propio sitio de consulta del ITERPA no genera un espejo del movimiento de ese territorio, lo que ha dificultado el seguimiento de los avances administrativos", destaca la asesora jurídica de Terra de Direitos, Selma Corrêa. 

Mientras esperan la demorada respuesta sobre la titulación de los territorios por parte del Estado de Pará, las comunidades del Valle de Acará viven un intenso conflicto con dos grandes empresas del sector de monocultivo de palma aceitera - Agropalma SA y Brasil BioFuels (BBF) - que desde hace años violan los derechos territoriales de los pueblos tradicionales del nordeste de Pará.