por Maira Moreira e Vercilene Dias 

 

       Após 4 meses de isolamento social e mais de 3 meses de tramitação do Projeto de Lei - PL 1142/2020 que prevê medidas de apoio e proteção em resposta a demandas dos povos indígenas, comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais no contexto de pandemia no Brasil, o PL foi sancionado com 16 vetos que tornam praticamente inócuas todas as medidas inicialmente previstas no texto. Dentre as medidas inicialmente previstas, temos o acesso universal à água potável, bem como a bens e insumos básicos de higiene, além de apoio para o escoamento e ampliação da produção dessas comunidades, para garantia de soberania alimentar.

O PL 1142/2020, de autoria da deputada Rosa Neide (PT/MT) e outros parlamentares, relatado na Câmara pela deputada Joenia Wapichana (Rede -RR), e no Senado pelo senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), foi aprovado pelos deputados em 21 de maio e pelos senadores, quase um mês depois, em 16 de junho. A redação aprovada contou com ampla participação de organizações e movimentos sociais que atuam na defesa desses povos, dentre elas a Terra de Direitos.

        Desde o dia 17 de junho o PL aguardava sanção presidencial, sendo sancionado no dia 07 de julho, com 16 vetos ao texto original. Diante dos vetos, a matéria retorna ao Congresso Nacional para sessão conjunta da Câmara e do Senado, que poderá rejeitá-los por maioria absoluta dos membros, em escrutínio aberto, conforme dispõe o processo legislativo constitucional. Vale mencionar que o conjunto do parlamento não permite que fiquemos otimistas, ao contrário, coloca o desafio de ampla mobilização social pela rejeição dos vetos.  Pelo que dispõe a Constituição Federal de 1988, o veto presidencial deveria responder a matérias que contrariam o interesse público ou matérias consideradas inconstitucionais pelo Chefe do Executivo. Vemos que não é o caso do PL 1142/2020, sobretudo pelo momento de extrema urgência e necessidade por que passam povos indígenas, quilombolas e povos e comunidades tradicionais.

Um importante elemento a ser percebido nas razões de veto é a coesão dos ministérios na rejeição das medidas de proteção social para prevenção do contágio e da disseminação da Covid-19 entre indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais. A cada veto e razões apresentadas, manifestaram-se diversos ministérios, reafirmando que no governo Bolsonaro nem mesmo as pastas ministeriais que teriam a proteção desses povos dentre suas responsabilidades, comprometem-se com as suas vidas.

Questionamentos às razões dos vetos

O fundamento de ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 do ADCT), que se repete em inúmeras razões de veto não se aplica às medidas propostas no PL, posto que tais proposições se justificam exatamente pela inclusão de ações e medidas mitigatórias dos impactos da Covid-19 sobre comunidades quilombolas, povos indígenas e povos e comunidades tradicionais, dentre as despesas orçamentárias de caráter emergencial previstas durante o estado de calamidade pública e emergência sanitária de importância nacional.

Além disso, o princípio da separação de poderes não justifica os vetos que se assentaram sob esse argumento, posto que é atribuição também do Legislativo indicar medidas a serem adotadas pelos poderes na proteção de grupos vulnerabilizados por meio de proposta legislativa. O contrário seria afirmar que apenas as medidas previstas pelo próprio Executivo seriam executadas por esse, ferindo, agora sim, o princípio da separação de poderes, e a necessária limitação e coordenação entre eles.

Ademais, o argumento de previsão já existente de políticas dentre as despesas orçamentárias ordinárias não se aplica. Uma analogia possível seria dizer que microempresas, contempladas por políticas governamentais ordinárias, então, por isso, não poderiam ser beneficiárias de orçamentos emergenciais no contexto da pandemia. De fato, as previsões já constantes de normas infraconstitucionais trazem rito ordinário de execução das políticas na burocracia estatal que não contemplam a emergência, a exemplo do acesso às cestas básicas, aos benefícios e auxílios. Assim, o Presidente da República, nega o direito à proteção desses povos em meio à pandemia, sob o argumento de que o grupo já seria contemplado na repartição das receitas que se pretende criar.

Ademais, a justificativa de que existem medidas de apoio à segurança alimentar e aquisição e distribuição de alimentos em normas já existentes ignora os objetivos de um Plano Emergencial. Ora, o PL 1142 associa a algumas dessas políticas, e medidas já existentes, mecanismos de facilitação de acesso como simplificação de documentação, visando suprimir lacuna já identificada em diversos estudos, sobretudo nas políticas de soberania alimentar. A inclusão de comunidades quilombolas certificadas pela Fundação Cultural Palmares no Programa Nacional da Reforma Agrária (PNRA), por exemplo, visava estender o acesso dessa população a uma política de soberania alimentar que, neste momento, não poderia estar condicionada à regularização dos seus territórios, como hoje está regulado, sobretudo pela fragilidade da política de titulação dos territórios. Diante do quadro de precarização da política de regularização de territórios quilombolas, garantida pelo art. 68 do ADCT e pelo Decreto 4887/2003, tal condicionamento significa negar meios de produzir para 90% dessas comunidades.

Impedir o acesso de quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, ao mínimo das previsões sancionadas, e convertidas na Lei 14.021/2020 significa lançar, mais uma vez, esses povos a uma situação de ainda maior vulnerabilidade e desproteção. Isso significa cindir as políticas de apoio e proteção, criando hierarquia entre os povos e também entre as  medidas que o Estado brasileiro destina a cada um deles.

No que tange à previsão de medidas que facilitem o acesso das comunidades indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais ao auxílio emergencial, para que esses não fossem obrigados a longos trajetos para resolver questões burocráticas de acesso aos auxílios, em atendimentos presenciais em bancos, dentre outras hipóteses possíveis de imaginar, a resposta do Chefe do Executivo foi então de que as pessoas dessas comunidades deveriam se deslocar aos municípios para garantir seu acesso. Isso porque, pode-se extrair das razões de veto, que a única medida de facilitação do acesso ao auxílio seria o deslocamento de servidores para pagamento direto nas comunidades, o que, então, leva o Chefe do Executivo a concluir que isso contraria o interesse público porque implicaria no deslocamento da entidade pagadora.

Essa é a conclusão do Presidente Jair Bolsonaro, posto que uma das primeiras medidas vetadas é a possibilidade de instalação de pontos de internet nos territórios, concluindo, que “facilitar acesso” seria enviar servidores da fonte pagadora para efetuar diretamente os pagamentos nessas comunidades. De fato, muitas são as negativas e incompreensões propositais a um projeto que contou com amplo mapeamento das dificuldades enfrentadas pelos povos indígenas, comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais nesse contexto, não apenas pelos seus proponentes, mas também por diversos movimentos sociais e entidades da sociedade civil que atuam na defesa de direitos humanos, como a Terra de Direitos.

Além disso, vale mencionar que os povos indígenas se encontram contemplados com um subsistema de saúde indígena no âmbito da Lei 8.080/1990, não tendo os quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais uma política de saúde com a mesma estrutura especificamente pensada para suas realidades e dificuldades de acesso. Tal situação não apenas impõe um necessário fortalecimento do subsistema de saúde indígena, inclusive com dotações orçamentárias emergenciais, pela demanda proporcional expressiva de indígenas contaminados, que conforme dados divulgados até 20 de julho pelo Comité Nacional pela Vida e Memória indígena, já se somavam 137 povos atingidos pela Covid-19, com 544 óbitos e 16.803 indígenas infectados, mas também, a necessidade de que haja, de fato, um Plano Emergencial de enfrentamento à pandemia, que alcance comunidades quilombolas e PCTs.

Trajetória do projeto de lei

A proposta legislativa original buscou contemplar esses povos com medidas emergenciais durante a pandemia declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS), o estado de calamidade pública decretado no Brasil, bem como o estado de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional. Durante a construção do texto substitutivo ao PL 1142, que inicialmente previa um Plano Emergencial de combate à pandemia nos territórios indígenas, foram reunidas diferentes propostas legislativas em uma única, e incorporadas demandas quilombolas (protegidas pelos arts. 68, ADCT; 215, 216 da CF/1988; Convenção 169 OIT, Decreto 4887/2003), bem como dos demais povos e comunidades tradicionais de que trata o Decreto 6.060/2007.

No processo de construção legislativa o PL já havia perdido pelo menos 3 medidas anteriormente previstas, quais sejam, suspensão de empreendimentos, consulta livre, prévia e informada, bem como de reintegrações de posse que pudessem colocar povos indígenas, comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais em risco durante a emergência sanitária. Para ocorrer a votação com um quase total consenso da Câmara dos Deputados, e posteriormente do Senado Federal tais pontos tiveram de ser suprimidos de seu texto.

        Até o momento, povos indígenas, comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais seguem com apoio estatal precário para a manutenção de medidas de isolamento comunitário e também com dificuldade de acesso ao auxílio emergencial. Isso porque não houve uma adaptação mais significativa do programa para abarcar as situações específicas dessas comunidades, uma vez que muitas não possuem acesso à internet e tampouco uma multiplicidade de aparelhos celulares. Na Mensagem de Veto de 14 de maio de 2020, relativo à mudanças na Lei  13.998 da mesma data, que propôs mudanças no auxílio emergencial instituído pela Lei nº 13.982/2020, para que fossem listados como sujeitos beneficiários grupos específicos (entre eles povos indígenas, quilombolas, povos e comunidades tradicionais, entre outros), o Presidente Jair Bolsonaro vetou o § 2-A do art. 2º. Impedindo a referência expressa a esses grupos na norma, sob o argumento de que tal previsão feriria o princípio da igualdade, desconsiderando as especificidades desses grupos, como todos sabem bem como que vivemos em um país marcado pela desigualdade, ainda mais evidente com a situação pandêmica. Prova disso são os números de quilombolas mortos pela Covid-19, invisibilizados pelo Estado, deixados a cargo das próprias comunidades quilombolas o levantamento de seus mortos e infectados pelo novo coronavírus. 

 A Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ), e boletim do dia 20 de julho, já registra 889 casos monitorados, 3. 644 casos confirmados e 136 óbitos entre quilombolas, quadro esse que pode não refletir a real situação de fragilidade dessas comunidades, haja vista a subnotificação dos casos. Tal subnotificação já foi objeto de ação específica proposta pela Defensoria Pública da União, Ação Civil Pública (50239074620204025101), no âmbito da qual foi proferida decisão judicial com impacto nacional, determinando a obrigatoriedade de indicação dos referidos marcadores. 

Na discussão do PL 1142, vimos que, no âmbito do Senado Federal, pouco antes da votação foi proposta uma emenda apresentada no dia 9 de junho pelo senador Fernando Bezerra (MDB-PE)  e retirada 24 horas depois, que propunha a diminuição do escopo do projeto, retirando comunidades quilombolas, povos e comunidade tradicionais como destinatários das ações de proteção e combate à pandemia, propostas no PL. A Emenda ainda propunha a retirada da maior parte das garantias previstas no Plano Emergencial para Enfrentamento à Covid-19 nos territórios tradicionais.

Desafios de longo prazo e importância da rejeição dos vetos

O Plano Emergencial de enfrentamento à Covid-19 para indígenas, quilombolas e povos e comunidades tradicionais, deve ser inserido no universo dos desafios históricos dos grupos que, hoje, reivindicam essas medidas de apoio. De fato, tais medidas são tão necessárias porque historicamente o Estado brasileiro adotou uma estratégia de superação e assimilação desses povos pela negação de sua cultura, identidade étnica, bem como interdição de suas reivindicações territoriais, passando com a Constituição de 1988, a ter o desafio concreto de garantir condições sociais de permanência e proteção desses povos. 

Com mais de 30 anos da Constituição de 1988, os desafios ainda são expressivos. Temos aproximadamente 5.000 comunidades quilombolas, conforme dados da CONAQ e recente levantamento parcial e provisório apresentado pelo IBGE, 3.600 comunidades estariam certificadas, e nesse universo de comunidades certificadas, apenas 124 (cento e vinte e quatro) foram tituladas, em todo o território Nacional. Dessa forma, os problemas que a população quilombola já experimentava no cotidiano, como dificuldade de acesso à água, precariedade e ausência de saneamento básico, dificuldade de acesso às diferentes políticas públicas, bem como garantia dos seus direitos étnicos, culturais e territoriais se aprofundam, sendo o PL 1142/2020 e a conversão na Lei 14.021/2020, em seu texto integral, importante medida legislativa de proteção.

Na audiência do 171º Período de Sessões da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em 13.02.2019, em Sucre (Bolívia), o Estado brasileiro não respondeu aos questionamentos dos comissários e das organizações sociais peticionárias, entre elas a Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ) e a Terra de Direitos, acerca da agenda sobre as crescentes violações sofridas por comunidades quilombolas brasileiras, bem como quanto à existência de um Plano Nacional de Titulações, até hoje nunca apresentado.

O Presidente da República em sua fase de pré-campanha presidencial já se referia às comunidades quilombolas com a utilização do termo arroba, unidade de medida utilizada como referência ao peso de animais, em evidente discriminação, animalização e objetificação das pessoas negras quilombolas. No entanto, denunciado por racismo no âmbito do Supremo Tribunal Federal e também em Ação Civil Pública proposta no âmbito da justiça federal do Rio de Janeiro, as falas foram consideradas como liberdade de expressão, considerando-o  imune pelo cargo de deputado federal que ocupava à época. 

Naquele momento, podíamos ter evitado que o genocídio anunciado se transformasse em ações e omissões concretas do Estado brasileiro. Perdemos à época uma importante oportunidade de dizer não ao racismo e à ofensa a esses povos, agora, mais uma vez, o conjunto da sociedade está desafiado a formulação de uma outra resposta, com grande parte dessa responsabilidade nas mãos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, que podem rejeitar os vetos e garantir que haja promulgação do texto integral.

                                                          

Dentre as propostas vetadas, por meio da Mensagem de Veto nº 378 de 07 de julho de 2020, temos:

• Art. 5º, I - acesso universal à água potável – vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• Art. 5º II – fornecimento de materiais de higiene, de limpeza e de desinfecção de superfícies para aldeias ou comunidades indígenas, oficialmente reconhecidas ou não, inclusive no contexto urbano - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• Alíneas “a” e “b” do inciso V do art. 5º  - oferta emergencial de leitos hospitalares e de unidade de terapia intensiva (UTI) e aquisição ou disponibilização de ventiladores e de máquinas de oxigenação sanguínea - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• Art. 7º A União disponibilizará, de forma imediata, dotação orçamentária emergencial, que não poderá ser inferior ao orçamento do referido órgão no ano fiscal vigente, com o objetivo de priorizar a saúde indígena em razão da emergência de saúde pública decorrente da Covid-19, de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, e a implementação do Plano Emergencial de que trata este Capítulo. § 1º As despesas do Plano Emergencial correrão à conta da União, por meio de abertura de créditos extraordinários. § 2º A União transferirá aos entes federados recursos para apoio financeiro à implementação do Plano Emergencial.”  - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT) e sob a alegação de que ofende o princípio da separação dos poderes;
• Art 18 que altera o art. 19- E e 19- G a Lei 8.080/1990 (Lei do SUS, que estabelece também um subsistema de saúde indígena), nos §§: 

Art. 19-E.  (...)

§ 1º A União instituirá mecanismo de financiamento específico para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sempre que houver necessidade de atenção secundária e terciária fora dos territórios indígenas.

§ 2º Em situações emergenciais e de calamidade pública:

I - a União deverá assegurar aporte adicional de recursos não previstos nos planos de saúde dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (Dseis) ao Subsistema de Atenção à Saúde Indígena;

II - deverá ser garantida a inclusão dos povos indígenas nos planos emergenciais para atendimento dos pacientes graves das Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde, explicitados os fluxos e as referências para o atendimento em tempo oportuno.’ (NR)

E também nos parágrafos:

Art. 19-G. (...)

§ 1º-A. A rede do SUS deverá obrigatoriamente fazer o registro e a notificação da declaração de raça ou cor, garantindo a identificação de todos os indígenas atendidos nos sistemas públicos de saúde.

§ 1º-B. A União deverá integrar os sistemas de informação da rede do SUS com os dados do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena.

(...) (NR)” - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT), bem como sob o argumento de que os povos indígenas já se encontram contemplados na repartição das receitas que se pretende criar, incorrendo, segundo as razões do veto, em inobservância da Lei Complementar 141 de 2012 que dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde e do § 3º do art. 198 da CF/1988;

• Art. 5º, VI  que trata da elaboração e distribuição, com participação dos povos indígenas ou de suas instituições, de materiais informativos sobre os sintomas da Covid-19, em formatos diversos e por meio de rádios comunitárias e de redes sociais, com tradução e linguagem acessível, respeitada a diversidade linguística dos povos indígenas, em quantidade que atenda às aldeias ou comunidades indígenas em todo o país - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• Art. 5º, VIII – provimento de pontos de internet nas aldeias ou comunidades, a fim de viabilizar o acesso à informação e de evitar o deslocamento de indígenas para os centros urbanos - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• § 1º do art. 9º - A União assegurará a distribuição de cestas básicas, sementes e ferramentas agrícolas diretamente às famílias indígenas, quilombolas, de pescadores artesanais e dos demais povos e comunidades tradicionais, conforme a necessidade dos assistidos.” vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT) e sob o argumento de que já existem medidas adotadas pelo governo federal, visando a aquisição e disponibilização de alimentos aos povos e comunidades tradicionais (indígenas e quilombolas) em situação de vulnerabilidade em relação a sua segurança alimentar e nutricional, objetivando a operacionalização da distribuição de cestas e de alimentos para a população indígena em face da pandemia da Covid-19;
• Art. 4º, art. 10 – Caberá à União criar um programa específico de crédito para os povos indígenas e quilombolas para o Plano Safra 2020 - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT) e sob o argumento de que o Plano Safra 2020-2021 já foi lançado, podendo alcançar o público -alvo do projeto de lei;
• Parágrafo único do art. 14 – estendia as medidas do Plano Emergencial Indígena às comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais nos seguintes termos: “Aplicam-se às comunidades quilombolas, aos pescadores artesanais e aos demais povos e comunidades tradicionais as disposições referentes ao Plano Emergencial de que trata o Capítulo II desta Lei e cabe à União o planejamento e a execução das medidas de que trata o caput deste artigo no que couber.” - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• Art. 16. Os recursos necessários ao atendimento do previsto neste Capítulo [Apoio às comunidades quilombolas, pescadores artesanais e outros povos e comunidades tradicionais no enfrentamento à Covid-19] correrão à conta de dotações consignadas à União, bem como de recursos oriundos de fundo específico criado para o enfrentamento da pandemia da Covid-19.” - vetado com fundamento em ausência de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro (art. 113 ADCT);
• § 5º do art. 10 – Tratava da inclusão de comunidades quilombolas certificadas pela Fundação Cultural Palmares como beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária, assegurando o cadastramento das famílias na Relação de Beneficiários (RB) para acesso à políticas públicas.  -  vetado sob o argumento de que contraria o interesse público por estar em descompasso com a determinação que condiciona a concessão das modalidades de créditos de instalação aos beneficiários do PNRA que tenham firmado Contrato de Concessão de Uso (CCU), Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CCDRU) ou Título de Domínio (TD), na forma do artigo 13 do Decreto nº 9.424, de 26 de junho de 2018. Isto é, condicionando a medida que garante soberania alimentar à regularização dos territórios, mesmo em contexto de pandemia.
• Incisos I e II do art. 12 - I - elaboração, no prazo de 10 (dez) dias, dos planos de contingência para situações de contato para cada registro confirmado de indígenas isolados oficialmente reconhecido pela Funai;

II - elaboração, no prazo de 10 (dez) dias, dos planos de contingência para surtos e epidemias específicos para cada povo de recente contato oficialmente reconhecido pela Funai; - vetado sob o argumento de violação ao princípio da separação dos poderes;

               Art. 19 -Em áreas remotas, a União adotará mecanismos que facilitem o acesso ao auxílio emergencial instituído pelo art. 2º da Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020, assim como aos benefícios sociais e previdenciários, de modo a possibilitar a permanência de povos indígenas, de comunidades quilombolas, de pescadores artesanais e de demais povos e comunidades tradicionais em suas próprias comunidades – vetado nos seguintes termos: “A propositura legislativa é contrária ao interesse público em razão da insegurança decorrente da necessidade de deslocamento da entidade pagadora a milhares de comunidades do Brasil, algumas das quais não se tem um mapeamento preciso, o que revela a real Impossibilidade operacional de pagamento em tempo oportuno. Finalmente, o pagamento do auxílio ou qualquer outro benefício na própria comunidade não impede o deslocamento desses cidadãos beneficiários para a realização de demais negócios jurídicos nos municípios e centros urbanos onde costumam receber o numerário disponibilizado.”

 

*Maira Moreira é assessora jurídica da Terra de Direitos, Doutoranda em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela PUC-Rio

*Vercilene Dias é assessora Jurídica da Terra de Direitos, mestre em direito pela UFG e integrante da Comunidade Quilombola Kalunga

Leia matéria publicado na Coluna do Jornalista Rubens Valente, no Uol Notícias, com algumas das análises feitas aos vetos pela Terra de Direitos 

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