Saiba quais medidas a Resolução 510 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) traz para a mediação e solução de conflitos fundiários urbanos e rurais.

 

Publicada em 26 de junho de 2023, a Resolução 510 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) traz importantes medidas para assegurar soluções aos conflitos fundiários urbanos e rurais. Fruto de reivindicação popular e das incidências de organizações - dentre elas a Terra de Direitos e Campanha Despejo Zero no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Constitucional 828, que trata da suspensão de remoções e despejos durante a pandemia – a Resolução 510 traz uma nova postura do Judiciário na mediação e solução de conflitos. Como mudança regulatória, é um importante passo.

Abaixo a Terra de Direitos lista 10 questões centrais para entender o que a Resolução 510 determina e como devem funcionar as comissões de soluções de conflitos fundiários.
 

1. Quais são as principais novidades trazidas pela Resolução nº 510 do Conselho Nacional de Justiça?

A Resolução nº 510/2023 do CNJ regulamenta a criação de uma Comissão Nacional de Soluções Fundiárias no Conselho Nacional de Justiça, bem como, localmente, de Comissões Regionais de Soluções Fundiárias pelos tribunais da Justiça Estadual e Federal. As comissões locais são caracterizadas como regionais porque podem abranger mais de um Estado (por ex. no caso de estados de menor tamanho) ou serem constituídas por parceria entre a justiça federal e estadual da mesma região.

A Resolução também institui diretrizes para a realização de visitas técnicas nas áreas objeto de litígio possessório. Ou seja, determina que as comissões regionais, ao atuar nos casos, realizem essas visitas como primeira medida, bem como orienta como as visitas devem ocorrer e o que deve ser observado, por exemplo o número de famílias, idosos, crianças, gestantes, etc.

A Resolução estabelece também protocolos para o tratamento das ações que envolvam despejos ou reintegrações de posse em imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis. Ou seja, antes da expedição de mandado de reintegração de posse coletivo, é necessária a realização de audiência com os ocupantes, Poder Público, Ministério Público e Defensoria Pública, etc., nos termos determinados na resolução, para resguardo dos direitos fundamentais.
 

2. Qual o contexto de aprovação dessa Resolução pelo CNJ?

No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 828, que trata da suspensão dos despejos e remoções enquanto durar os efeitos da pandemia da Covid-19 e da crise social, o plenário do Supremo Tribunal Federal acompanhou o voto do ministro Roberto Barroso (relator da ação) e determinou que:

• Os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais deverão instalar, imediatamente, comissões de conflitos fundiários que possam servir de apoio operacional aos juízes e, principalmente nesse primeiro momento, elaborar a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada;
• Devem ser realizadas inspeções judiciais e audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos. As audiências devem contar com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública nos locais em que esta estiver estruturada, bem como, quando for o caso, dos órgãos responsáveis pela política agrária e urbana da União, Estados, Distrito Federal e Municípios onde se situe a área do litígio, nos termos do art. 565 do Código de Processo Civil e do art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021;
• As medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis devem (i) ser realizadas mediante a ciência prévia e oitiva dos representantes das comunidades afetadas; (ii) ser antecedidas de prazo mínimo razoável para a desocupação pela população envolvida; (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família.

A decisão ocorreu em esposta ao pedido formulado, em outubro de 2022, pela Terra de Direitos e demais movimentos e organizações articuladas na Campanha Despejo Zero, em que foi solicitada a prorrogação da suspensão das remoções e a criação de instâncias permanentes no Poder Judiciário voltadas à mediação dos conflitos possessórios coletivos, garantindo a realização de visitas técnicas e audiências de mediação, dentre outros.

Tanto no pedido quanto na decisão do ministro Barroso, o modelo de referência é a Comissão de Conflitos Fundiários do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, atualmente Comissão de Soluções Fundiárias - importante iniciativa instituída pelo TJ-PR em 2019. Saiba mais sobre a experiência do Paraná

Através da Resolução nº 510, portanto, o Conselho Nacional de Justiça regulamenta as Comissões cuja criação havia sido determinada na ADPF.  Também estabelece seu funcionamento de forma permanente e dá importantes diretrizes e regras para atuação dessas Comissões e do próprio CNJ nos casos de conflitos possessórios envolvendo imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis.

 

3. O que isso traz de melhoria para a solução de conflitos possessórios e garantia de direitos das comunidade?

Há vários avanços importantes:

• Passa a ser obrigatório que os tribunais contem com órgãos especializados no tema para atender e mediar os casos de conflitos possessórios coletivos, de moradia ou área produtiva de populações vulneráveis. A ligação com a presidência do tribunal pode permitir maior capacidade de interlocução com representantes dos demais poderes.
• As comissões de soluções fundiárias passam a integrar as estruturas dos tribunais de forma permanente. Não se trata, portanto, de iniciativa provisória, nem restrita aos casos que estavam suspensos pela pandemia, mas sim para todos os casos.
• Os casos que serão acompanhados podem estar em qualquer estágio: pré-processual, com ordem de reintegração de posse vigente, trânsito em julgado, etc.
• Há uma padronização mínima das comissões e como devem atuar. Antes da resolução, os tribunais estavam atendendo (ou não) à determinação do STF consoante apenas critérios próprios.
• O mote da Resolução do CNJ são as soluções fundiárias nos conflitos possessórios, com a garantia dos direitos fundamentais de populações vulnerabilizadas. Portanto, não se trata de iniciativa voltada a meramente cumprir reintegrações de posse, como outras já propostas anteriormente. Para isso, o fluxo de atuação definido é fundamental, primeiramente com visitas técnicas e depois audiências de mediação. É essencial que a mediação busque soluções garantidoras de direitos e que os órgãos responsáveis pelas políticas públicas apresentem estas soluções – esse é o principal desafio e, para isso, a pressão dos movimentos e organizações da sociedade civil é muito importante. 
• Outro avanço significativo é a determinação de que, nos casos levados a elas, as Comissões realizem visitas técnicas nas áreas. Pelas visitas técnicas, as(os) magistradas(os) podem conhecer a realidade das comunidades e o impacto de eventual ordem de remoção sobre a vida das famílias que ali residem e/ou produzem. Essa medida é importante para diminuir o distanciamento existente entre o Judiciário e a realidade das comunidades - “pisar no barro” ensina, dentre outros, sobre os direitos básicos negados às famílias pelo Estado e a potência da organização coletiva comunitária.
• As comissões deverão conduzir sessões de mediação, propondo soluções, em diálogo com os órgãos responsáveis pelas políticas públicas.
• Mesmo nos casos em que, eventualmente, não for possível a permanência das famílias, deverá ser organizada audiência pública com a participação dos órgãos públicos, para observância da decisão da ADPF 828 e da Resolução nº 10/2018 do CNDH, para resguardar os direitos das famílias afetadas antes da expedição de mandado de reintegração de posse coletivo.
• Passa a existir um espaço institucional de caráter nacional, no Poder Judiciário, capaz de desenvolver protocolos nacionais, auxiliar em casos emblemáticos e propor melhorias no tratamento judiciário aos conflitos coletivos por terra e moradia, com interlocução com órgãos públicos e sociedade civil. Trata-se da agora criada Comissão Nacional de Soluções Fundiárias. Há anos, aliás, a sociedade civil reivindicava a volta de algum espaço de caráter nacional no Poder Judiciário, avançando sobre o que foi, por exemplo, o extinto Fórum de Assuntos Fundiários do CNJ.

Há muitos desafios para que os avanços regulatórios trazidos pela resolução saiam do papel e se efetivem. Porém, o conteúdo da resolução traz importante instrumento para a reivindicação dos movimentos e organizações sociais junto aos tribunais, para que a atuação destes seja comprometida com as garantias processuais e os direitos humanos das populações vulnerabilizadas.
 

4. Para que irá servir a Comissão Nacional de Soluções Fundiárias?

A Comissão Nacional de Soluções Fundiárias do CNJ tem como competências fixar normas gerais de atuação da Política Judiciária para Tratamento Adequado dos Conflitos Fundiários de Natureza Coletiva, realizar reunião anual da Comissão Nacional e das Comissões Regionais, com a participação de outros órgãos públicos e de instituições públicas e privadas ligadas ao tema, e também:

I – estabelecer protocolos para o tratamento das ações que envolvam despejos ou reintegrações de posse em imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis, em imóveis urbanos ou rurais, objetivando auxiliar a solução pacífica de conflitos derivados dessas ações;

II – desenvolver, em caráter permanente, iniciativas voltadas a assegurar a todos o direito à solução destes conflitos por meios adequados à sua natureza e peculiaridade, de modo a evitar a prática de ações violentas ou incompatíveis com a dignidade humana quando do cumprimento de ordens de reintegração e despejo;

III – incentivar o diálogo com a sociedade e com instituições públicas e privadas, e desenvolver parcerias voltadas ao cumprimento dos objetivos desta Resolução;

IV – fomentar estudos e pesquisas sobre causas e consequências dos conflitos coletivos pela posse da terra e pela moradia, bem como o mapeamento e o seu monitoramento, a fim de auxiliar o diagnóstico dos casos e subsidiar a tomada de decisões administrativas e judiciais;

V – realizar visitas técnicas nas áreas objeto de conflitos fundiários coletivos, em apoio às Comissões Regionais, elaborando o respectivo relatório, enviando-o ao juízo de origem para juntada aos autos;

VI – agendar e conduzir reuniões e audiências em apoio às Comissões Regionais, entre as partes e demais interessados, elaborando a respectiva ata;

VII – emitir notas técnicas recomendando a uniformização de fluxos e procedimentos administrativos, além de outras orientações, em apoio às Comissões Regionais; e

VIII – elaborar seu próprio regimento interno.

A normativa do CNJ prevê que essa Comissão Nacional de Soluções Fundiárias será composta por um(a) conselheiro(a) do Conselho Nacional de Justiça, que a presidirá, e no mínimo quatro magistrados(as), por indicação da presidência do CNJ.

 

5. Como as comissões regionais devem atuar?

Criadas de forma permanente, as comissões dos tribunais poderão atuar em quaisquer ações que impliquem remoção coletiva, em qualquer fase processual. Terão como papel realizar visitas técnicas nas comunidades e conduzir a mediação de conflitos de áreas coletivas urbanas e rurais, propondo soluções que assegurem a garantia dos direitos humanos das famílias da área disputada. Caso não haja solução para manutenção das famílias no local, caberá à comissão organizar audiência pública com a participação dos órgãos públicos, com observância da decisão da ADPF 828 e da Resolução nº 10/2018 do CNDH. Ou seja:

Assim que for solicitada a intervenção da Comissão, ela deve agendar visita técnica na área objeto do litígio, cuja data e horário serão informados aos requerentes, bem como ao magistrado. Devem ser intimadas as partes, terceiros, Ministério Público, Defensoria Pública, Município no qual se localiza a área e, se houver, movimento social ou associação de moradores que dê suporte aos ocupantes (Art. 10).

Antes que a visita se realize, a comissão regional “estabelecerá contato com a parte autora e com os ocupantes da área, suas lideranças ou com eventuais movimentos sociais que lhes deem suporte, informando-os sobre a finalidade e roteiro, de modo a criar ambiente propício ao diálogo”.

Durante a visita, a comissão deve reunir informações sobre a quantidade de moradores, idosos, crianças residentes na área, etc, bem como características da ocupação, seu grau de consolidação, o acesso a serviços essenciais como água e luz, o acesso à escola e posto de saúde, etc., se há produção (no caso de áreas rurais), a existência de iniciativas comunitárias (por ex. cozinhas coletivas), etc. Um modelo de relatório para a visita foi disponibilizado pelo CNJ no Anexo II da Resolução.

Depois da visita, é produzido o relatório, que será juntado aos autos. Inicia-se então a fase de mediação pela comissão, que pode contar com a estrutura de apoio dos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (CEJUSC) ou equivalente. A orientação do CNJ é que o(a) magistrado(a) que que conduziu a visita técnica deve atuar como conciliador ou mediador. Caso não seja possível, outro integrante da Comissão deve assumir (art. 13, § 3º).

Para a audiência de conciliação ou mediação serão intimados a comparecer todas as partes e interessados, representantes do Ministério Público, Defensoria Pública, dos órgãos especializados em conflitos dessa natureza, procuradorias do estado e do município, representantes de movimentos sociais eventualmente envolvidos na ocupação, bem assim representantes de órgãos públicos e privados que atuem nas temáticas correlatas ao litígio (art. 13, § 4º).

A Resolução considera como boas práticas a identificação do perfil socioeconômico das pessoas afetadas, a divulgação, por meio de placas ou cartazes, de que a área em análise é objeto de ação judicial, e o cadastramento dos ocupantes para acesso a programas sociais e políticas públicas.

 

6. Como deve ser a composição das Comissões Regionais de Soluções Fundiárias, segundo a Resolução CNJ nº 510? A sociedade pode participar das comissões?

A comissão regional terá, no mínimo, um(a) desembargador(a) indicado(a) pelo Tribunal, que a presidirá, e quatro magistrados(as) escolhidos pelo Tribunal a partir de lista de inscritos (Art. 2º). Devem ser indicados suplentes de cada membro.  É possível também a cooperação interinstitucional com os demais poderes e a atuação de profissionais do Ministério Público, da Defensoria Pública e das esferas federal, estadual ou municipal (Art. 2º, § 3º). Além disso, a comissão regional poderá contar com equipe multidisciplinar, por exemplo com assistentes sociais, psicólogas(os), geógrafas(os), urbanistas, etc.

Quanto à composição da comissão regional, o CNJ não incluiu a obrigatoriedade de quaisquer outros membros além das(os) desembargadoras(es) e juízas(es) do próprio tribunal. A Resolução, contudo, afirma explicitamente que representantes dos movimentos sociais, sociedade civil e de todos os órgãos e organizações sociais que possam colaborar para a solução pacífica do conflito – nas esferas federal, estadual e municipal -  poderão ser convidados para participar das reuniões e/ou audiências, a critério da Comissão Regional (Art. 2º, § 2º).

Nos casos em que atuam, os movimentos sociais, associações de moradores, organizações e outros, devem ser necessariamente chamados para as visitas técnicas, audiências de mediação ou audiências públicas específicas convocadas no caso concreto pela comissão (Art. 10; Art. 13, § 4º; Art. 14.).

Em diversos Estados, movimentos e entidades dos núcleos da Campanha Despejo Zero tem se reunido com representantes dos tribunais e das comissões. É importante que haja, por parte do Poder Judiciário, transparência, diálogo e possibilidades de participação da sociedade civil.

 

7. Qualquer ocupação, urbana ou rural, surgida em qualquer momento, pode vir a ser acompanhada por uma Comissão?

Sim. As comissões atuarão de maneira permanente nos tribunais e podem acompanhar casos em qualquer momento do conflito, inclusive antes do ajuizamento da ação judicial ou depois do trânsito em julgado da decisão (Art. 4º, § 2º).

Poderão ser acompanhadas ocupações urbanas e rurais. O que difere são os órgãos públicos a serem envolvidos, devido a suas competências. Além disso, o que é analisado nas visitas técnicas pode ter contornos específicos - nas comunidades rurais, por exemplo, a produção de alimentos pode ser um elemento importante de análise para constar do relatório.

 

8. Quero que um caso seja acompanhado pela comissão. Como faço?

As partes envolvidas, Ministério Público, Defensoria Pública ou qualquer interessado pode realizar um pedido da remessa do processo para a Comissão Regional (Art. 4º, § 1º). O pedido pode ser feito nos próprios autos, para o juiz da causa, ou, se a comissão dispuser de e-mail, em e-mail à comissão do Tribunal onde se encontra o processo, que dialogará com o juiz. O pedido pode ser feito a qualquer momento do conflito, inclusive antes do ajuizamento da ação judicial ou depois do trânsito em julgado da decisão (Art. 4º, § 2º).

 

9. A atuação da Comissão Regional em um conflito tem prazo de duração?

A Resolução não estabelece prazo definitivo, afinal, isso não condiz com os princípios da mediação, que entendem a complexidade distinta de cada caso. Contudo, orienta que a atuação deverá observar a razoável duração do processo, “envidando-se esforços para obter a resolução pacífica da controvérsia no prazo de 90 (noventa) dias, admitida prorrogação” (art. 6º).

Importante destacar que, para solução adequada do conflito possessório coletivo, é frequente necessitar de muito mais tempo do que isso. Por exemplo, o caso de mediação que ocorreu com apoio da Comissão de Soluções Fundiárias do TJ-PR, de comunidade acompanhada pela Terra de Direitos, acampamento agroflorestal sem-terra José Lutzemberger, necessitou de 11 audiências de mediação ao longo de mais de 2 anos. O resultado foi bastante positivo. Vale ressaltar que, com o tempo investido na mediação visando realmente buscar uma solução adequada, outros muitos anos de processo judicial (ou processos, no plural) são evitados. Saiba mais.

 

10. Há um prazo para criação das comissões pelos tribunais? Quem fiscaliza a criação e funcionamento desta instância?

Sim, a resolução determinou um prazo de 30 dias, que encerrou em 26 de julho de 2023 (Art. 1, § 4º). Nos casos em que ainda não foi criada comissão ou em que não foi determinada sua atuação nos casos em que isto deve ocorrer, cabe Reclamação Constitucional ao STF por desrespeito à previsão da ADPF nº 828, bem como Reclamação para Garantia das Decisões à Presidência do CNJ. Além disso, pode ser cabível Reclamação Disciplinar da atuação do magistrado perante o Conselho Nacional de Justiça.

Vale lembrar que os tribunais podem, ao invés de criar uma comissão própria, fazer parceria, compartilhando, por exemplo, entre tribunais de um mesmo estado ou região, a mesma comissão regional (Art. 18).

 

A gente ainda sugere duas leituras de apoio. Uma da publicação sobre a Resolução 10 do Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), que trata da garantia dos direitos humanos e medidas preventivas em situações de conflitos fundiários coletivos rurais e urbanos. E outra é a publicação “Diálogos sobre justiça e conflitos fundiários urbanos: caminhando da medição para a efetivação dos direitos humanos” apresenta análises de experiências de mediação de conflitos fundiários urbanos em Porto Alegre (RS), Belo Horizonte (MG) e São Paulo (SP).